Решение КС РБ Р-1222 08.07.2020 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "Об изменении законов по вопросам контрольной (надзорной) деятельности"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

8 июля 2020 г. № Р-1222/2020

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам контрольной (надзорной) деятельности»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бодак А.Н., Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам контрольной (надзорной) деятельности».

Заслушав судью-докладчика Рябцева В.Н., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам контрольной (надзорной) деятельности» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам контрольной (надзорной) деятельности» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 25 июня 2020 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 30 июня 2020 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Закон принят в целях совершенствования правового регулирования контрольной (надзорной) деятельности в различных областях общественных отношений, согласования норм некоторых законов с нормами иных законодательных актов Республики Беларусь.

1.При проверке Конституционный Суд исходит из положений Конституции, согласно которым:

в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права; государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7);

государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности; осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества (части вторая и пятая статьи 13);

государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией; государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности; эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности (статья 59);

каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки (часть первая статьи 60);

правосудие осуществляется на основе Конституции и принятых в соответствии с ней иных нормативных актов (часть первая статьи 112).

Проверяя конституционность Закона, Конституционный Суд, руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», устанавливает соответствие его Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по содержанию норм, форме, разграничению компетенции между государственными органами и порядку принятия.

2.Согласно Конституции Республика Беларусь, являясь правовым государством, обеспечивает законность и правопорядок (части первая и третья статьи 1); каждый, кто находится на территории Республики Беларусь, обязан соблюдать ее Конституцию, законы (статья 52). Обязанность каждого соблюдать Конституцию и законы подразумевает наличие механизмов выявления и пресечения нарушений законодательства. В качестве элемента правового механизма, гарантирующего исполнение требований законодательства, выступает система мер государственного контроля (надзора), функция которого присуща органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы и методы ее осуществления.

Законом (статьи 1, 2, 4–7, 9, 10) в законы Республики Беларусь «Об основах транспортной деятельности», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О занятости населения Республики Беларусь», «О гражданской обороне», «О мелиорации земель», «Об органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь», «Об архивном деле и делопроизводстве в Республике Беларусь», «О Государственном комитете судебных экспертиз Республики Беларусь» и другие вносятся изменения, в соответствии с которыми в том числе уточняются сферы контрольной (надзорной) деятельности и осуществляющие ее органы; закрепляются формы государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны, права и обязанности органов, его осуществляющих.

2.1.Законом устанавливается, что государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны осуществляется республиканским органом государственного управления по чрезвычайным ситуациям и его территориальными органами по чрезвычайным ситуациям в формах мероприятий технического (технологического, поверочного) характера, мер профилактического и предупредительного характера в соответствии с законодательством о контрольной (надзорной) деятельности, а также оценки полноты выполнения гражданами требований законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны (пункты 4 и 7 статьи 2); учитывая, что государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны осуществляется только в указанных формах, из части второй статьи 7 Закона «О гражданской обороне» исключается норма о полномочии Министерства по чрезвычайным ситуациям по проведению проверок в сфере гражданской обороны (пункт 4 статьи 5). Законом предусматривается, что контроль в области транспортной деятельности (пункт 10 статьи 1), надзор за соблюдением законодательства о занятости населения (пункт 4 статьи 4), контроль за соблюдением законодательства в сфере архивного дела и делопроизводства (пункт 4 статьи 9) осуществляются в соответствии с законодательством о контрольной (надзорной) деятельности.

Согласно Закону (пункты 2 и 7 статьи 10) из Закона «О Государственном комитете судебных экспертиз Республики Беларусь» исключается положение о полномочии Государственного комитета судебных экспертиз по осуществлению надзора за качеством оказания медицинской помощи организациями здравоохранения; в то же время предусматривается, что данный Государственный комитет в соответствии с возложенными на него задачами информирует как заинтересованные государственные органы, так и органы управления здравоохранением и организации здравоохранения o выявленных при проведении экспертных исследований недостатках в организации и оказании медицинской помощи населению на территории Республики Беларусь.

Оценивая конституционность приведенных норм Закона, Конституционный Суд считает, что устанавливаемое комплексное правовое регулирование контрольной (надзорной) деятельности отвечает принципу правовой определенности, вытекающему из закрепленного в Конституции принципа верховенства права (часть первая статьи 7), согласуется с положениями Конституции об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13), создает необходимые правовые и организационные основы контрольной (надзорной) деятельности в различных областях общественных отношений, обусловленные конституционной обязанностью должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций, в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности (часть вторая статьи 59 Конституции).

2.2.Законом (пункт 12 статьи 7) статья 16 Закона «Об органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь» излагается в новой редакции, согласно которой Министерство по чрезвычайным ситуациям, территориальные органы по чрезвычайным ситуациям вправе проводить в соответствии с законодательством о контрольной (надзорной) деятельности проверки, мероприятия технического (технологического, поверочного) характера, принимать меры профилактического и предупредительного характера. Предусматриваются также права данных органов выносить в случаях, установленных законодательством, предписания и рекомендации по устранению нарушений, выявленных при осуществлении государственного надзора за соблюдением требований технических регламентов Таможенного союза, Евразийского

экономического союза в области пожарной безопасности, государственного пожарного надзора, надзора за соблюдением законодательства при осуществлении деятельности по обеспечению пожарной безопасности, государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны; в случае выявления нарушений законодательства, создающих угрозу национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде, вручать (направлять) предложения о приостановлении (запрете) деятельности организации (ее цехов, производственных участков), в отношении которой осуществляется надзорная деятельность, объекта строительства, оборудования, выносить требования о приостановлении (запрете) производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) до устранения нарушений, послуживших основанием для вручения (направления) таких предложений, вынесения таких требований; обращаться в суд с заявлением об установлении приостановления (запрета) деятельности в случае принятия организацией, в отношении которой осуществляется надзорная деятельность, решения о нецелесообразности приостановления (запрета) ее деятельности (ее цехов, производственных участков), объекта строительства, оборудования.

В решении Конституционного Суда от 25 мая 2016 г. «О правовом регулировании приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» отмечено, что в Республике Беларусь должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной хозяйственной деятельности субъектов гражданского оборота и принятия специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов, при осуществлении государственного регулирования экономики. Вместе с тем в силу принципа справедливости, проявляющегося, в частности, в необходимости обеспечения баланса прав и обязанностей всех участников гражданского оборота, свобода, признаваемая за лицами, осуществляющими предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность, и гарантируемая им защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельность.

Конституционный Суд полагает, что устанавливаемые Законом меры, связанные с возможными ограничениями организационного и экономического характера, применяемые к субъектам (проверяемым субъектам) являются правомерными и допустимыми, обусловлены необходимостью предупреждения, максимально возможного уменьшения риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также сохранения здоровья людей, снижения размера вреда, причиненного окружающей среде, и материального ущерба в случае их возникновения.

При этом приведенные нормы Закона не затрагивают само существо конституционно гарантируемых всем равных возможностей свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть четвертая статьи 13 Конституции), поскольку необходимы для защиты жизни и здоровья людей, всех видов собственности, обеспечения устойчивого функционирования экономики.

3.В соответствии с Конституцией каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки (часть первая статьи 60). Государство обязано обеспечивать эффективную защиту прав и законных интересов граждан, организаций посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости, на основе законодательно закрепленных положений, которые определяют, в каком суде и по какой процедуре подлежит рассмотрению конкретное дело.

Положениями Закона вносятся изменения в Хозяйственный процессуальный кодекс Республики Беларусь (далее – ХПК) путем его дополнения нормой о том, что судам, рассматривающим экономические дела, подведомственны дела по заявлениям контролирующих (надзорных) органов об установлении приостановления (запрета) деятельности проверяемого субъекта (его цехов, производственных участков), объекта строительства, оборудования, о продлении приостановления (запрета) производства и (или) реализации товаров (работ, услуг), эксплуатации транспортных средств (пункт 1 статьи 3 Закона). Одновременно часть двенадцатая статьи 51 ХПК, регулирующей исключительную подсудность дел, рассматриваемых экономическими судами, излагается в новой редакции, согласно которой заявления об установлении приостановления (запрета) деятельности, о продлении приостановления (запрета) производства подаются в суд, рассматривающий экономические дела, по месту осуществления приостанавливаемой (запрещаемой) деятельности, приостановленного (запрещенного) производства; в случае, если приостановление (запрет) деятельности, приостановление (запрет) производства охватывают всю территорию Республики Беларусь либо несколько ее областей, заявления подаются в суд, рассматривающий экономические дела, по месту жительства (месту пребывания) или месту нахождения проверяемого субъекта (пункт 2 статьи 3 Закона).

В соответствии с Законом излагаются в новой редакции название главы 251, а также название и содержание статей 2301–2305 ХПК, регулирующих производство по заявлениям контролирующих (надзорных) органов об установлении приостановления (запрета) деятельности, о продлении приостановления (запрета) производства (особенности подачи заявлений, их содержание, сроки и порядок рассмотрения таких заявлений, виды решений, выносимых судом). В частности, пунктами 4–8 статьи 3 Закона предусматривается, что заявления контролирующего (надзорного) органа об установлении приостановления (запрета) деятельности, о продлении приостановления (запрета) производства подаются в суд, рассматривающий экономические дела, при возникновении необходимости; должны содержать дополнительно обоснование такой необходимости с подтверждением создания угрозы национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде этими деятельностью, производством; должны быть рассмотрены судом, рассматривающим экономические дела, в срок не более десяти дней со дня вынесения определения о назначении дела к судебному разбирательству, в исключительных случаях – до одного месяца (статьи 2301–2303 ХПК).

Конституционный Суд считает, что осуществляемое правовое регулирование, устанавливающее возможность приостановления (запрета) деятельности, продления приостановления (запрета) производства исключительно по решению суда с обоснованием необходимости приостановления (запрета) деятельности, продления приостановления (запрета) производства на основании предусмотренных законодателем правил, создает дополнительные гарантии соблюдения законности, защиты прав и законных интересов субъектов хозяйствования, что согласуется с частями второй, четвертой и пятой статьи 13 и частью первой статьи 60 Конституции.

Как отмечалось в ряде решений Конституционного Суда, право на судебную защиту выступает гарантией всех других прав и свобод и во взаимосвязи с принципом осуществления правосудия на основе состязательности и равенства сторон в процессе (часть первая статьи 115 Конституции) имеет целью обеспечение государством возможности получения реальной судебной защиты путем восстановления нарушенных прав и свобод.

4.В соответствии со статьей 40 Конституции каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы; государственные органы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок.

С учетом провозглашения на конституционном уровне в качестве высшей цели государства обеспечения прав и свобод граждан Республики Беларусь (часть первая статьи 21 Конституции) конституционное положение о праве на обращение получает развитие путем внесения в Закон «Об обращениях граждан и юридических лиц» изменений, которыми уточняются требования, предъявляемые к письменным обращениям юридических лиц; определяется перечень государственных органов, осуществляющих контроль за соблюдением проверяемыми субъектами законодательства о книге замечаний и предложений, и др. (статья 8 Закона).

Законом исключается положение о необходимости заверения печатью юридического лица личной подписи руководителя или лица, уполномоченного в установленном порядке подписывать письменные обращения (пункт 1 статьи 8). Пунктом 3 статьи 8 Закона статья 28 Закона «Об обращениях граждан и юридических лиц» излагается в новой редакции, согласно которой организации в целях постоянного совершенствования работы с обращениями обязаны изучать, анализировать и систематизировать содержащиеся в них вопросы, данные о количестве и характере обращений и принятых по ним решений, размещать на своих официальных сайтах в глобальной компьютерной сети Интернет ответы на наиболее часто поднимаемые в обращениях вопросы (при их наличии), обеспечивать соблюдение порядка рассмотрения обращений и принимать меры по устранению указанных в обращениях и выявленных нарушений; контроль за соблюдением проверяемыми субъектами законодательства о книге замечаний и предложений осуществляют областные (Минский городской) исполнительные комитеты, структурные подразделения областных, городских (кроме городов районного подчинения), районных исполнительных комитетов, местные администрации районов в городах в порядке, установленном законодательными актами.

Конституционный Суд считает, что приведенные нормы Закона, упорядочивающие правовое регулирование отношений, связанных с работой с обращениями, уточняющие права и обязанности организаций по обеспечению соблюдения порядка рассмотрения таких обращений, отвечают положениям Конституции, согласно которым государственные органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (часть вторая статьи 7); каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы; государственные органы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок (статья 40); государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности (часть вторая статьи 59).

Таким образом, из выявленного конституционно-правового смысла Закона следует, что его нормами совершенствуются правовые основы контрольной (надзорной) деятельности в различных областях общественных отношений. Предусматриваемые Законом изменения являются конституционными, обеспечивают реализацию конституционного принципа верховенства права, предполагающего создание правовой системы, отвечающей сущности правового государства, обеспечивающей ясность, точность, правовую определенность, стабильность, взаимосогласованность как в нормотворчестве, так и в правоприменении.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд считает, что Закон по содержанию норм, форме акта, разграничению компетенции между государственными органами и порядку принятия соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:

1.Признать Закон Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам контрольной (надзорной) деятельности» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2.Решение вступает в силу со дня принятия.

3.Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

Председательствующий – Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь         П.П.Миклашевич